Por: Alejandro Di Palma, Roberto Domingo, Rubén Pagliotto
Noviembre 2025
El Pacto Fiscal de noviembre de 2017 (Ley 27.428 mod 25.917 de Consenso Fiscal) firmado por el gobierno de Mauricio Macri y la mayoría de las provincias consistió, sintéticamente, en un acuerdo para ordenar la relación fiscal Nación-Provincias, reducir litigios y establecer reglas comunes de responsabilidad fiscal.
En términos simples, buscó bajar impuestos distorsivos, ordenar el gasto y estabilizar las cuentas provinciales.
Pero como se sabe, «el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones», es decir que las buenas intenciones, si no se traducen en acciones adecuadas, no sirven de nada, e incluso pueden llevar a consecuencias negativas.
Veamos cuales fueron los puntos principales del consenso Fiscal (en forma sintética):
- Fin de juicios contra la Nación:
Las provincias se comprometieron a retirar demandas por la Coparticipación a cambio de compensaciones financieras. - Compensaciones a Buenos Aires:
Se resolvió el conflicto por el Fondo del Conurbano, aumentando los recursos para la provincia de Buenos Aires. - Reducción gradual de impuestos provinciales:
Especialmente Ingresos Brutos y Sellos, considerados distorsivos para la actividad económica. - Límites al gasto público provincial:
Se fijaron reglas de responsabilidad fiscal, como control del crecimiento del gasto y de la planta de empleados. - Compromiso de Nación de bajar impuestos nacionales:
Principalmente el Impuesto al Cheque y aportes patronales, en forma gradual. - Coordinación tributaria Nación-Provincias:
Para evitar superposiciones y mejorar la estabilidad del sistema impositivo.
Es evidente que el objetivo general era noble y consistió en crear un esquema más previsible, reducir la presión tributaria distorsiva y estabilizar la relación financiera entre Nación y provincias, cosa evidentemente no se logró.
Veamos ahora cuales fueron las consecuencias provinciales del Pacto Fiscal 2017.
El Consenso Fiscal 2017 generó una serie de efectos que variaron según la situación inicial de cada provincia, pero en términos generales produjo tres grandes impactos:
- cambios en la estructura tributaria,
- alteraciones en la dinámica del gasto,
- incremento del endeudamiento provincial.
Una observación cenital de estos puntos deja a la vista que aparecen daños colaterales que suponemos no fueron tenidos en cuenta.
A continuación, sigue un análisis más completo:
- Caída de la recaudación por reducción de Ingresos Brutos (IIBB)
El pacto exigía a las provincias bajar gradualmente IIBB y Sellos, impuestos que representaban entre el 70 y 80% de la recaudación propia provincial.
Consecuencias:
- Pérdida de recursos propios en el corto plazo.
- Mayor dependencia de transferencias nacionales.
- Necesidad de recurrir a financiamiento para sostener gastos.
Algunas provincias con bajo desarrollo fiscal propio (ej.: Formosa, Chaco, La Rioja) sintieron el impacto de manera más intensa. Provincias con economía más amplia (ej.: Córdoba, Santa Fe) sostuvieron mejor su recaudación.
La resultante fue la perdida de independencia política, un sometimiento económico que explicó rasgos más unitarios que federales.
- Incentivo implícito a reemplazar recaudación con deuda
La reducción tributaria coincidió con dos factores del contexto macroeconómico 2016–2017:
- Endeudamiento en dólares barato (tasas internacionales bajas).
- Autorización nacional para endeudarse mientras se cumplían las metas fiscales.
El resultado fue que varias provincias emitieron deuda para compensar la menor recaudación.
Ejemplos típicos del fenómeno:
- Emisiones en dólares para financiar obras o gasto corriente.
- Colocación de bonos internacionales (“bonos verdes”, “títulos de infraestructura”).
- Provincias petroleras o productoras usaron regalías futuras como garantía.
Riesgos generados:
- Aumento de exposición al riesgo cambiario.
- Alto costo financiero cuando el dólar comenzó a subir en 2018.
- Presión sobre presupuestos provinciales para cumplir servicios de deuda.
En síntesis, el Consenso Fiscal no ordenaba endeudarse, pero creó las condiciones fiscales que lo hicieron atractivo o necesario.
- Restricciones al gasto que en la práctica no se cumplieron plenamente
El pacto incluía reglas de disciplina fiscal:
- Congelamiento o limitación del crecimiento del empleo público.
- Moderación en el gasto corriente.
- Tope al déficit.
En la práctica:
- Varias provincias cumplieron parcialmente.
- Otras reemplazaron gasto corriente con deuda (disimulando déficit).
- La presión por baja recaudación llevó a tensiones con sindicatos estatales.
Resultado evidente fue que el pacto tuvo menor impacto real en ordenar el gasto de lo que buscaba.
- Mayor dependencia de transferencias condicionadas de Nación
A cambio de eliminar juicios por coparticipación y aceptar las nuevas reglas fiscales, provincias recibieron:
- Compensaciones por pérdida del Fondo del Conurbano (particularmente relevante para Buenos Aires), recordemos que en ese momento la provincia de Bs As estaba en manos de un gobernador del mismo signo político (PRO – María Eugenia Vidal) .
- Recursos de ATN (Aportes del Tesoro Nacional – altamente discrecionales).
- Programas para cubrir la caída de IIBB en 2018–2019.
Esto generó:
- Relación más asimétrica con Nación.
- Menor autonomía fiscal (más dependencia de la nación en 2025 el 74.7% de los recursos tributarios fueron aportados por la Nación).
- Necesidad de alinearse políticamente para asegurar compensaciones. (Chequera Nacional disciplinante).
- Impacto diferenciado según la provincia
Beneficiadas
- Buenos Aires (recuperación del Fondo del Conurbano – Gobernada por el PRO).
- Provincias con estructura económica grande que podían sostener la baja de impuestos.
Más perjudicadas
- Provincias fiscales débiles (NEA, NOA).
- Provincias con fuerte gasto corriente y poca recaudación propia.
- Jurisdicciones ya endeudadas en dólares (Chubut, Neuquén, Río Negro) que luego sufrieron con la devaluación.
- Reversión del pacto tras la crisis 2018–2019
Tras la crisis cambiaria y con un gobierno nacional ya debilitado, muchas provincias plantearon:
- Imposibilidad de seguir bajando IIBB.
- Necesidad de volver a subir impuestos para cubrir el hueco fiscal.
- Revisión del pacto en 2018 y suspensión parcial en 2019 (con un gobierno nacional de rodillas).
El esquema original quedó desarmado por el deterioro macroeconómico y el cambio de administración en 2019.
CONCLUSIÓN SINTÉTICA
El Pacto Fiscal 2017, al exigir bajar impuestos provinciales sin una compensación sostenible y en un contexto de crédito externo accesible, provocó:
- Caída de recaudación propia, participación de la Nación incrementándose.
- Sustitución de ingresos tributarios con deuda, mayormente en dólares.
- Dependencia de transferencias nacionales. Para realizar cualquier proyecto relevante.
- Débil cumplimiento de metas de gasto. (Ajuste).
- Mayor fragilidad fiscal, que explotó tras la crisis de 2018.
Se trató de un acuerdo bien intencionado en términos de modernización tributaria, pero macroeconómicamente riesgoso para provincias con baja autonomía fiscal.
MORALEJA
Lo que vemos es que en este periodo del gobierno de Milei, Rogelio Frigerio esta recibiendo “una cucharada de su propia medicina”, con la recaudación en caída libre como resultante de una recesión inducida desde el mismo gobierno nacional y la franca negativa de atender los déficits resultantes, vemos que la acción de gobierno (gestión), sin recursos económicos, se ha limitado a enunciados ficcionales o fantasiosos que terminan explicando la nueva composición de la grilla política, en la cual, el gobierno provincial, no estaría contando con las cartas necesarias que garanticen que, en la segunda parte de la gestión, el gobierno nacional se vea obligado a cambiar su actitud mezquina con la provincia.
Ante la realidad de un plan económico que utiliza la lógica de “la paz de los cementerios” para reprimir la inflación, la caída de la recaudación para afrontar los gastos imprescindibles es notoria, con lo cual no queda otro camino que acceder al endeudamiento, y así lo muestra el presupuesto provincial 2026, teniendo que recurrir a préstamos en dólares para cumplir con compromisos anteriores y enfrentar gastos corrientes, déficits crecientes, estructuras ineficientes, sin modificaciones substanciales de un Estado con problemas recurrentes.